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Référendum sur le projet de la réforme constitutionnelle
en Tunisie
(26 mai 2002)
CONFERENCE A PROPOS DE LA CHAMBRE DES
CONSEILLERS
ET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Donnée
par Fethi ABDENNADHER
Membre du Comité Central du RCD
& Président du Conseil Constitutionnel
Tunis-19 février
2002
Monsieur le Premier Vice-Président du RCD ,
Monsieur Ali Chaouch, Secrétaire général
du RCD,
Frères et sœur, membres du Bureau politique,
Messieurs et Mesdames, honorables Députés ,
Messieurs et Mesdames, membres du Comité Central.
C'est pour moi un honneur
insigne qu'il me soit confiée aujourd'hui la présentation
d'un exposé à propos de deux questions importantes
du projet de réforme constitutionnelle fondamentale annoncée
par le Président Zine El Abidine Ben Ali, dans le discours
référence qu'il a prononcé, à l'occasion
du quatorzième anniversaire du changement
Et voilà qu'aujourd'hui, ce projet cohérent est
entre vos mains et comprend l'ensemble des réformes que
le Chef de l'Etat a annoncées.
Lors de cette matinée, mon frère Zouheir Mdhaffer
a traité plusieurs aspects du projet de la loi constitutionnelle.Pour
ma part, je me pencherai plus spécialement sur le sujet
de création d'une deuxième Chambre ou d'un second
Conseil législatif, à savoir la Chambre des Conseillers,
sur la question de l'extension des prérogatives du Conseil
Constitutionnel, en vue de contrôler les opérations
électorales nationales ainsi que sur la consolidation de
la neutralité et de l'indépendance des membres dudit
Conseil.
LA CHAMBRE DES CONSEILLERS
Il convient de rappeler ce que le Président de la République
a exprimé à ce sujet, à savoir que la conception
des formes de représentation du peuple, au sein du pouvoir
législatif a évolué et que, tout en adoptant
et consolidant la représentation générale,
à travers l'élection directe des représentants
du peuple, le projet s'orientera vers la garantie d'une plus large
représentation des régions et des diverses composantes
de la société, par la création d'une deuxième
Chambre, aux côtés de la Chambre des Députés
et ce, dans le but d'enrichir la fonction législative et
la vie politique de façon générale.
Par ces termes, le Président Ben Ali a résumé
l'évolution de la représentation parlementaire,intervenue
dans la pensée constitutionnelle ainsi que la tendance
croissante à la généralisation du bicamérisme
législatif, à tel point que certains commencent
à parler d'une mondialisation de ce système bicaméral.
D'autant plus que celui-ci n'était connu que dans 45 pays
seulement , à la fin des années soixante dix .
Aujourd'hui, 70 pays l'ont adopté et pas moins de 12 autres
sont sur le point de l'adopter.
Dans notre environnement proche, nous constatons que trois pays
de l'UMA ont instauré un second Conseil législatif
et qu'en général, chaque année observe la
création de deuxièmes Conseils.
Historiquement, le système bicaméral s'est distingué,
jusqu'à il n'y a pas très longtemps par un caractère
strictement politique.
C'est que la deuxième Chambre est soit un moyen d'expression
des intérêts d'une classe sociale donnée et
de sa représentation, au sein d'un système d'Etat
unifié, à une époque donnée de son
histoire politique comme cela s'est passé en Angleterre,
dès le début du quatorzième Siècle
(Chambre des Lords), soit que cette seconde Chambre constitue
essentiellement l'expression de l'autonomie des Etats fédérés
et de leur participation dans la gestion des appareils de l'Etat
Fédéral.
Ce qui s'est passé aux Etats-Unis d'Amérique par
le biais de la création, dès l'année 1787
d'un Sénat qui représente les Etats, aux côtés
d'un Congrès représentant l'ensemble de la population
constitue la première illustration de ce second cas de
figure.
Cependant, si le système bicaméral est acceptable
et préférable quand il s'agit d'un Etat fédéral,
la deuxième Chambre a été très souvent
perçue avec réserve, variant en intensité
d'une école constitutionnelle à une autre.
(Le contexte ne permet pas d'étayer plus longuement cette
question)
Aussi, les deuxièmes Chambres ne se sont-elles pas répandues
dans les Etats unifiés avec l'ampleur qu'elles connaissent
aujourd'hui.
A titre de rappel, le premier projet de Constitution, avant la
proclamation de la République comprenait un chapitre relatif
à la fonction législative.
Il prévoyait un Conseil National exerçant le pouvoir
législatif et un Conseil de la Choura formé de trente
membres, devant être élus par les Conseils régionaux
et municipaux. Mais cette idée a du être ensuite
abandonnée, probablement en raison du peu d'engouement
ambiant que suscitait le bicamérisme à cette époque
là.
Quant à ce qu'il en est aujourd'hui, la question relève
moins du concept de souveraineté, de son indivisibilité
ou de celui d' un contre-pouvoir , habituellement conservateur
du fait des modalités propres à son accès
que d'un contexte pratique qui s'écarte de la théorisation
abstraite, qui dépasse la rivalité ou l'affrontement
et qui s' inscrit dans un processus de complémentarité,
faisant de la diversification de la représentation populaire
et des formules d'expression de la volonté générale
un moyen d'enrichir et d'approfondir l'action législative.
I-La deuxième chambre, une diversification de la représentation
populaire :
1-Présentation :
La représentation du peuple est générale
sur la base de la règle de représentation démographique.
Elle peut cependant être fondée sur la représentation
du citoyen, au regard soit de l'aire géographique à
laquelle il appartient dans le cadre de la décentralisation,
soit des formations ou des organisations économiques et
sociales également et qui représentent d'autres
types d'intérêts.
Prendre en considération ces facteurs dans la représentation
populaire constitue un élément d'insertion et d'intégration,
du fait que les institutions constitutionnelles et parlementaires
plus particulièrement confèrent une place importante
aux composantes de la nation ou de la société, ce
qui est de nature à contribuer à la stabilité,
surtout à l'ère des mutations rapides et successives.
Et c'est une autre clé pour faire réussir le processus
démocratique.
Les hommes politiques et les penseurs spécialisés
partagent aujourd'hui une conviction selon laquelle le bicamérisme
constitue une idée constamment rénovée ,voire
futuriste en raison des éléments prometteurs qu'il
recèle, vers une meilleure intégration des composantes
de la société et la réussite du processus
démocratique.
L'élément d'intégration que procurent les
secondes Chambres aux composantes de la société
est plus palpable dans certains pays dont les formations sociologiques
sont complexes, pour des raisons de religion, de langue, d'ethnie
ou autres.
C'est ce que nous constatons en Belgique par exemple ou, également
dans certains pays africains et au Liban qui a institué
le principe de création d'une deuxième Chambre afin
de dépasser le confessionnalisme.
Par conséquent, le bicamérisme n'est pas du tout
perçu comme relevant d'un luxe constitutionnel, du fait
qu'il s'appuie sur une approche nouvelle prenant pour point de
départ l'interaction avec les exigences de la réalité
nationale, aujourd'hui marquée par la complexification.
Ainsi, la création dans un pays donné d'une deuxième
Chambre, aux côtés de la Chambre parlementaire exprime-t-elle
une représentation autre, que la représentation
populaire dans sa formule abstraite et générale.
Conçue de la sorte, elle constitue un apport de nature
à contribuer, dans une large mesure à consolider
la démocratie, par le biais du renforcement de la légitimité
des institutions qui intègrent des composantes locales,
sociales ou économiques cristallisant une volonté
collective dont elle est issue.
Et c'est parce que la création de secondes Chambres répond
en premier lieu et fondamentalement à des exigences nationales
et qu'elle vise à représenter des franges ou des
catégories de la société, leurs compositions
diffèrent d'une part, de celles des assemblées représentatives
, sinon il y aurait une similitude et par voie de conséquence
un manque d'efficience et varient d'un pays à l'autre,
en fonction de la réalité propre de chacun d'eux,
d'autre part.
Certains mettent l'accent sur la représentation des élites
traditionnelles de la société, souvent négligées
par une vision abstractive de la souveraineté populaire,
ce qui en a découlé un décalage entre la
donne constitutionnelle et la réalité nationale
(Afrique).
D'autres focalisent sur les composantes sociales et économiques
(comme le Maroc et la Slovénie), sur le critère
régional (comme la France, l'Algérie, la Mauritanie
et la Pologne ) ou sur les compétences ( comme l'Irlande
et la Slovénie).
2- L'option du projet :
Sans nul doute, la composition de la Chambre des Conseillers telle
qu'elle est présentée dans le projet de révision
constitutionnelle, laquelle réunit des membres représentant
les collectivités locales dans chaque gouvernorat, des
représentants d'employeurs, d'agriculteurs et de salariés
ainsi que des personnalités et des compétences nationales,
incontestablement cette composition procède des quelques
considérations liminaires .
Cette composition garantit en effet la représentation des
régions et celle des composantes de la société,
qu'elles soient sociales, économiques ou des compétences
dont regorge notre société, grâce à
des politiques pionnières ayant misé sur l'intelligence
des enfants de ce peuple.
Sans nul doute aussi que le troisième élément
de la composition de la Chambre des Conseillers, représenté
par les personnalités et les compétences nationales
offre la possibilité de combler les lacunes pouvant découler
de l'opération d'élection des deux premiers éléments.
Ce qui ne serait pas de nature à réaliser complètement
l'objectif recherché par la création de cette Chambre.
Toutefois, la représentation des régions et des
composantes de la société ne devrait pas servir
de prétexte ou de tremplin convertissant l'action de la
deuxième Chambre en une tribune pour ces composantes.
C'est pourquoi l'avant dernier aliéna du projet de l'Article
19 nouveau dispose que les membres de la Chambre des Conseillers
ne sont pas liés à des intérêts locaux,
catégoriels ou sectoriels.
II-Les modalités d'accès à la deuxième
Chambre garantit cette représentation:
1-Présentation :
Si la composition des deuxièmes Chambres diffère
d'un pays à l'autre, selon les exigences et les complexités
de la réalité nationale propre à chacun d'eux,
les modalités d'accès à ces Chambres diffèrent
elles, d'après les pays et selon ce que requiert la nécessité
de représenter les éléments constitutifs
de chaque Chambre.
Certains pays adoptent le mode de suffrage universel. Et le suffrage
peut être direct, indirect ou un panachage des deux.
Certaines Chambres associent élection et désignation
; cependant, le nombre des membres élus dépasse
habituellement celui des membres désignés.(l'Algérie,
le Chili, la Croatie, l'Irlande, l'Italie, le Kazakhstan).
Quatorze Chambres adoptent le système de cooptation comme
l'Angleterre, le Canada, la Jordanie et le Cambodge.
2-Le choix :
Le projet a adopté l'association entre l'élection
et la désignation . L'Article 19 (nouveau) dispose que
les membres de la Chambre des Conseillers se répartissent
comme suit :
Un membre ou deux pour chaque gouvernorat, selon le nombre des
habitants est (sont) élu(s) à l'échelle régionale
parmi les membres élus des collectivités locales.
Le tiers des membres de la Chambre est élu à l'échelle
nationale parmi les employeurs, les agriculteurs et les salariés
; les candidatures sont proposées par les organisations
professionnelles concernées, au sein de listes comprenant
au minimum le double du nombre des sièges réservés
à chaque secteur.
Les sièges sont répartis à égalité
entre les secteurs concernés.
Le reste des membres de la Chambre des Conseillers est désigné
par le Président de la République qui puise sa légitimité
dans le suffrage universel direct, parmi les personnalités
et les compétences nationales.
A cet égard, les remarques suivantes peuvent être
émises:
1-L'élection se fait au suffrage libre et secret.
2-L'élection est indirecte puisque le corps électoral
est constitué des membres élus des collectivités
locales (les Conseillers municipaux et les Députés)
qui jouissent d'une légitimité électorale
directe.
3-L'élection des membres pour chaque gouvernorat se déroule
au niveau régional.
4-Les membres pour les employeurs, les agriculteurs et les salariés
sont élus au niveau national, si bien que l'ensemble des
membres élus des collectivités locales constituent
un seul collège électoral .
5-Afin de prendre en considération l'aspect de représentation
des membres pour les secteurs des employeurs, des agriculteurs
et des salariés, les organisations professionnelles concernées
proposent les candidatures au sein de listes comprenant au minimum
le double du nombre des sièges réservés à
chacun de ces secteurs.
6-Les sièges sont répartis à égalité
entre les secteurs des employeurs, des agriculteurs et des salariés.
Naturellement, il revient à la Loi électorale qui
est une loi organique de fixer les modalités et les conditions
d'élection des membres de la Chambre des Conseillers.
Quant aux conditions d'éligibilité à la Chambre
des Conseillers, elles sont fixées par l'aliéna
2 (nouveau) et les aliénas 3,4 et 5 de l'Article 21 et
sont, soit communes à tous les candidats quelles que soient
les modalités de leur accès à la Chambre
soit des conditions spécifiques à chaque catégorie.
Les conditions communes : le candidat doit remplir les conditions
d'électeur, être né de père tunisien
ou de mère tunisienne et âgé de quarante ans
accomplis le jour du dépôt de sa candidature. Ces
conditions s'appliquent également aux membres désignés
de la Chambre des Conseillers.
Quant aux conditions spécifiques, selon la catégorie
d'accès à la Chambre, elles consistent pour les
membres représentant les régions à avoir
la qualité d'élu d'une collectivité locale
et pour les autres à avoir, selon le cas, une qualité
professionnelle les habilitant à se porter candidat pour
le secteur qui les concerne.
III-Le nombre, lui aussi répond à des exigences
précises :
1-Présentation :
Dans une étude récente à propos du nombre
des membres des secondes Chambres, il s'est avéré
que dans les pays qui ont adopté le bicamérisme,
le nombre des membres du Parlement , avec ses deux Chambres s'y
situe au même niveau que celui des membres d'une Chambre
unique et ce, en considérant le facteur démographique
propre à chaque pays bien entendu.
Cette considération semble être de mise puisque d'aucuns
dénoncent généralement le bicamérisme
du fait qu'il est coûteux, en guise d'ultime argument montrant
l'inutilité de créer une deuxième Chambre,
au moment où les pays attachés au monocamérisme
élargissent le nombre des membres de la Chambre unique,
dans une tentative de procurer de plus grandes chances à
des franges et catégories sociales, ne pouvant pas y accéder
éventuellement lorsque ce nombre est quelque peu réduit.
Abstraction faite de la pertinence de cette étude et des
résultats auxquels elle avait abouti, la question du nombre
est certainement présente à l'esprit.
Si bien que la plupart des pays qui ont adopté le système
bicaméral fixent ce nombre dans leurs Constitutions, dans
des limites inférieures au nombre des membres de la première
Chambre , exceptés la Chambre des Lords en Grande Bretagne
(plus de 1000 ) ou le Sénat en Italie (324 ).
Aussi, dans 50 pays, le nombre des membres de la deuxième
Chambre ne dépasse-t-il pas 110.
2-Nombre des membres de la Chambre des Conseillers :
Et c'est cela qui a été consacré par le projet
de la Loi constitutionnelle qui a fixé le nombre maximal
des membres de la Chambre des Conseillers aux deux tiers de celui
des membres de la Chambre des Députés, la Loi électorale
devant toutefois déterminer les modalités de fixation
de ce nombre tous les six ans, en tenant compte du nombre des
membres de la Chambre des Députés en exercice.
IV- La législature de la Chambre des Conseillers :
1-Présentation
La législature diffère d'un pays à l'autre.
La première orientation était certes de fixer une
législature relativement longue, en regard à celle
de la première Chambre, à l'exception du cas des
Etats Fédéraux.
C'est que la manière d'appréhender la deuxième
Chambre, plus particulièrement dans les Etats unitaires
visait de prime abord à soustraire cette structure des
échéances électorales rapprochées
et de ce que cela suppose comme influences dues aux pressions
politiques de l'heure.
A telle enseigne que la plupart des Etats ayant adopté
le système bicaméral n'autorisent pas la dissolution
de la deuxième Chambre.
Parmi ces pays, certains ont opté pour une législature
de 8 ou 9 ans, en vue de s'assurer une certaine majorité
ainsi que sa stabilité, comme la France, le Maroc, le Brésil,
le Libéria et le Chili.
Afin de garantir cette stabilité, les Chambres sont souvent
partiellement renouvelées au tiers de leurs membres (tous
les trois ans par exemple) ou le sont pour moitié (tous
les quatre ans par exemple).
Néanmoins, la longueur de la législature devient
l'objet de critique du fait que les membres pourraient se couper
de la réalité nationale et sociale, outre le secteur
qu'ils sont supposés représenter, sous une forme
ou une autre. Si bien que la tendance consiste à s'acheminer
vers une législature plus courte de six ans par exemple
(polémique engagée actuellement en France).
En excluant le cas de la Grande Bretagne où les membres
(de la Chambre des Lords) siègent à vie, la plupart
des pays adoptent une législature ne dépassant pas
6 années, à quelques exceptions prés comme
la Bosnie (2 ans), la Malaisie et le Burkina Fasso ( 3 ans).
2-Le mandat au sein de la Chambre des Conseillers :
Le projet de révision constitutionnelle a fixé le
mandat des membres de la Chambre des Conseillers à six
ans. La composition de celle-ci est renouvelée pour moitié
tous les trois ans.(Article 22 nouveau).
Afin de faire respecter la règle de renouvellement par
moitié , les dispositions transitoires ( aliéna
3, Article 5 du projet) disposent que, contrairement aux dispositions
de l'Article 22 (nouveau) qui fixent le mandat des membres à
six ans, la moitié des membres de la Chambre des Conseillers
est renouvelée, au cours du premier mandat et au terme
de la troisième année dudit mandat, par tirage au
sort, et en tenant compte de la répartition prévue
à cet effet et selon les catégories lors de la constitution
de ladite Chambre.
En outre, ce renouvellement aura lieu conformément aux
modalités et aux conditions ayant permis aux membres concernés
l'accès à cette Chambre, qu'ils aient été
élus ou désignés.
Les dispositions transitoires ont été précises
à cet égard si bien qu'elles exigent l'achèvement
du renouvellement, avant la fin de la période de 3 ans
et ce, en vue de permettre à la Chambre de siéger
dans sa nouvelle composition, dès la fin de la moitié
du premier mandat. Après quoi l'opération de renouvellement
pour moitié, tous les trois ans devient ordinaire, et le
mandat durera 6 ans pour tous.
V-Les prérogatives de la Chambre des Conseillers :
1-Présentation :
Là aussi, la différence constitue la règle.
Si les premières Chambres représentatives présentent
des similitudes, du moins quant à leurs prérogatives
législatives ou constitutionnelles, avec quelques variantes
selon la nature des systèmes ( parlementaire ou présidentiel),
les attributions des deuxièmes Chambres elles, différent
d'un pays à l'autre.
C'est ainsi que toutes n'ont pas les prérogatives de révision
de la Constitution.
Moins du quart de ces chambres ont des prérogatives législatives
équivalentes à celles des premières chambres
.
On peut citer plus particulièrement dans ce domaine l'Autriche,
la Bolivie, le Brésil, la Colombie, la Roumanie, la Suisse,
l'Italie et les Etats-Unis d'Amérique.
Six pays au moins ne confèrent aux secondes Chambres que
des prérogatives consultatives comme l'Egypte, la Slovénie
et la Croatie.
Quant aux autres Etats, soit ils confèrent à ces
chambres une compétence législative d'attribution,
c'est à dire dans des domaines plutôt que d'autres
comme le fait d'exclure de leurs champs d'examen certaines lois
organiques (France), soit qu'ils ne les associent pas à
toutes les étapes de l'élaboration de la Loi.
Parmi 70 Etats, 32 seulement instituent le droit d'initiative
législative pour les deuxièmes Chambres et 39 uniquement
leur accordent le droit d'amendement.
De même, certains Etats octroient à la première
Chambre, c'est à dire à la Chambre parlementaire
le droit de statuer définitivement, en cas de désaccord
dit (le dernier mot ).
Dix Etats adoptent ce mécanisme dont la France, l'Espagne,
l'Irlande et le Maroc.
2- Les prérogatives de la Chambre des Conseillers et
sa relation avec la Chambre des Députés :
L'Article 28 (nouveau) dispose que la Chambre des Députés
et la Chambre des Conseillers exercent le pouvoir législatif,
conformément aux dispositions de la Constitution.
La première remarque que nous formulons à cet égard,
c'est que le projet de révision constitutionnelle n'a conféré
à la Chambre des Conseillers aucune prérogative
d'examen en matière de révision de la Constitution,
tant aux niveaux de l'initiative, de l'amendement que de celui
de l'adoption, que ce soit lors de la révision ordinaire
de la Constitution et dont les procédures sont réglementées
par les Articles 76, 77 et 78, chapitre 10 de ladite constitution
ou pour ce qui est de la révision constitutionnelle requise
pour l'intégration maghrébine, conformément
au deuxième aliéna de l'Article 2 de la Constitution.
Toutefois, l'exercice du pouvoir législatif par la Chambre
des Conseillers s'inscrit dans ce qu'il est convenu d'appeler
la compétence législative d'attribution .
Cette compétence d'attribution se vérifie, que ce
soit en matière de lois relevant du domaine de sa compétence
ou du droit d'initiative ou en matière d'adoption.
A-Les lois : ce sont les Lois organiques et les lois ordinaires,
sans pour autant que ne rentrent, dans son domaine de compétence
les lois relatives à l'approbation des traités,
à la déclaration de la guerre et à la conclusion
de la paix, à la prorogation des législatures des
deux Chambres ou du mandat présidentiel, pour cause de
guerre ou de danger imminent.
B-Quant à ce qui est de l'initiative, le projet
en question n'a pas conféré aux membres de la Chambre
des Conseillers le droit d'initiative de projets de lois, comme
c'est le cas pour les membres de la Chambre des députés.
C- Concernant la révision, les membres de la Chambre ont
ce droit, et ce conformément à l'Article 28, relatif
aux conditions de recevabilité des dispositions de la Loi
organique du budget, prévues à cet effet .
D-L'adoption : trois cas, le premier est relatif aux projets
de lois du budget, le second se rapporte aux autres projets de
lois. Et le troisième concerne l'adoption, en cas de renvoi
du projet pour une secode lecture.
a- Concernant le budget, le projet de l'article 28 nouveau dispose
que la Chambre des Députés et la Chambre des Conseillers
adoptent les projets de lois du budget. Toutefois, si à
la date du 31 décembre, la Chambre des Conseillers n'adopte
pas les projets de lois du budget, tandis que la Chambre des Députés
les a adoptés, ils sont soumis au Président de la
République pour promulgation.
Si bien que le mot de la fin revient à la Chambre des Députés.
Et c'est un fait de la plus haute importance, eu égard
à l'importance du budget et à son rôle dans
le fonctionnement des structures de l'Etat.
A telle enseigne que même si la Chambre des Députés
n'adopte pas à son tour le budget au plus tard le 31 décembre,
les dispositions des projets de lois du budget peuvent être
mises en vigueur par décret, par tranches trimestrielles
renouvelables.
b- Quant aux autres lois, nous relevons que de nombreux Etats,
par souci d'éviter la lenteur pouvant être engendrée
par les désaccords qui peuvent surgir entre les deux Chambres,
à propos de projets de lois ou de certaines dispositions
qui en font partie, favorisent la première Chambre, en
tant que titulaire de la compétence législative
générale et ce, à travers divers mécanismes.
En France par exemple ( d'autres pays également ont procédé
de la sorte), en cas de désaccord, sur initiative du gouvernement
une commission mixte paritaire , composée de membres des
deux Chambresest créée pour parvenir à l'élaboration
d'un texte commun .
En cas d'échec de cette tentative, le gouvernement peut
demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement
sur le projet.
On a abouti, dans le projet présenté à un
mécanisme de nature à éviter la lenteur de
l'action législative, du fait d'un désaccord entre
les deux Chambres.
L'Article 33 nouveau a réglementé ce sujet de façon
précise.
1- Les projets de lois présentés par le Président
de la République, sont soumis aux deux Chambres. (en cas
de compétence de la deuxième Chambre)
2- Le Président de la Chambre des Députés
informe le Président de la République et le Président
de la Chambre des Conseillers de l'adoption d'un projet de loi
par la Chambre des Députés . Cette information est
accompagnée du texte adopté, si bien que la Chambre
des Conseillers examine ce dernier texte (et non celui initialement
soumis).
3-La Chambre des Conseillers a un délai de quinze
jours pour achever l'examen du projet qui lui est soumis par la
Chambre des Députés.
4-Trois cas de figure se présentent:
a-premier cas : Si la Chambre des Conseillers n'adopte ou n'achève
pas l'examen du texte dans les délais prévus, le
Président de la Chambre des Députés soumet
le projet de loi , adopté par la Chambre des Députés
au Président de la République pour promulgation.
b-deuxième cas : la Chambre des Conseillers adopte le texte
qui lui est soumis par la Chambre des Députés sans
y introduire d'amendement, le Président de la Chambre des
Conseillers le soumet au Président de la République
pour promulgation et en informe le Président de la Chambre
des Députés.
c-En cas d'introduction d'amendement, le Président de la
chambre des Conseillers soumet le projet au Président de
la République et en informe le Président de la Chambre
des Députés.
Ensuite, et sur proposition du gouvernement, une commission mixte
paritaire, composée de membres des deux Chambres est constituée,
en vue d'élaborer un texte commun approuvé par le
gouvernement et portant sur les dispositions objet du désaccord,
dans un délai d'une semaine.
-En cas d'accord sur un texte commun, celui-ci est soumis à
la Chambre des Députés pour statuer , dans un délai
d'une semaine. Soit elle l'adopte et elle soumet alors le texte
amendé au Président de la République pour
promulgation, soit elle n'adopte pas les amendements, et c'est
le projet qu'elle a initialement adopté qui est alors soumis
à la promulgation.
- Si la commission ne parvient pas à un texte commun dans
le délais fixé, le projet de loi adopté par
la Chambre des Députés est soumis au Président
de la République pour promulgation.
Cette solution qui s'inspire de certaines expériences sans
les imiter permet la mise en place des mécanismes appropriés
afin d'éviter la lenteur dont se plaignent de nombreux
Etats, en cas de désaccord entre les deux Chambres.
Et c'est une solution qui donne le dernier mot à la Chambre
des Députés, après que la possibilité
aura été donnée à la chambre des Conseillers
d'arrêter sa décision, d'en informer la Chambre des
Députés, et de former une commission paritaire mixte,
afin de rapprocher les points de vue et d'adopter un texte commun.
Ce procédé est vraisemblablement l'un des plus importants
mécanismes de débat entre les deux Chambres.Et c'est
de la discussion que jaillit la lumière comme on dit et
ce, pour trouver des solutions après que les choses eurent
été étayées et clarifiées pour
tous.
Le plus important en fait, c'est le débat et non la déclamation
des positions !
Je ne voudrais pas ici emprunter la fameuse citation disant que
si la première Chambre est l'imagination de la République,
la deuxième Chambre en est la raison (l'intelligence).
Cette théorie est dépassée comme je l'ai
précisé précédemment.
Tout cela en créant les conditions propices à l'accomplissement
de ce qui est requis, du moment que le projet de loi est soumis
simultanément aux deux Chambres.
Ce qui offre à la Chambre des Conseillers l'opportunité
de l'étudier dans un laps de temps suffisant, avant son
examen après son adoption par la Chambre des Députés.
- Une dernière remarque à formuler à ce titre
: à peu près les mêmes procédures sont
suivies en cas d'initiative de projet de loi émanant des
Députés, à la différence près
que le gouvernement n'intervient ni dans l'initiative de formation
d'une commission paritaire mixte ni dans le texte commun qui en
est issu.
c- L'adoption après l'usage du droit de renvoi par le Président
de la République.
L'Article 52 de la Constitution institue le droit de renvoi du
projet adopté ou droit de veto.Le recours au renvoi peut
avoir lieu à l'appréciation du Président
de la République, dit droit de veto politique, ou pour
des raisons relatives à l'inconstitutionnalité de
la loi, et ce qu'on appelle le droit de veto constitutionnel.
Si le Président de la République use du droit de
veto politique, l'adoption, de nouveau du projet requiert une
majorité qualifiée des deux tiers. Mais si le veto
est intervenu pour des motifs constitutionnels, la majorité
requise pour l'adoption, de nouveau du projet est la même
que celle nécessaire à l'adoption de la loi. (voir
l'Article 28 nouveau) .
Dans ce cas, c'est à dire celui de l'usage du droit de
renvoi, dans les deux cas de figure par le Président de
la République, le choix a été fait de réserver
l'examen du projet à la Chambre des Députés.
Et ce, pour les mêmes considérations que nous avons
précédemment présentées. (voir Article
52, aliéna 2 et aliéna 3 (nouveau) du projet) .
Voici, Mesdames et Messieurs, l'essentiel de ce qu'on peut dire
à propos de la création d'une deuxième Chambre.
L'exposé n'a pas épuisé toutes les facettes
de la question comme le statut du membre de la Chambre des Conseillers,
de point de vue immunité et qui est identique à
celui du Député.
Et nous n'avons pas évoqué les sessions de la Chambre
des Conseillers, et qui sont régies à peu près
par les mêmes dispositions relatives aux sessions de la
Chambre des Députés.
Il en est de même pour le devoir de prêter le serment
constitutionnel et les commissions de la Chambre des Conseillers.
Et dans un autre volet qui sort du cadre de la législation,
nous n'avons pas évoqué le rôle du Président
de la Chambre des Conseillers, en cas de vacance définitive
de la Présidence de la République coïncidant
avec la dissolution de la Chambre des Députés .
Dans ce cas, le Président de la Chambre des Conseillers
est investi des fonctions de la Présidence par interim;
et au devoir de l'informer de la délégation provisoire,
par le Président de la République de ses attributions
au Premier ministre, comme le fait de le consulter lors de la
prise de mesures exceptionnelles par le Président de la
République.
Et je voudrais conclure mes propos sur la Chambre des Conseillers
par les dispositions transitoires (Article 5 du projet de la loi
constitutionnelle) qui disposent que la Chambre des Députés
exerce, seule ses prérogatives législatives, jusqu'à
la constitution de la Chambre des Conseillers et l'adoption de
son règlement intérieur.
De même, les relations entre les deux Chambres sont fixées
par une loi organique. ( l'Article 5 nouveau de la Constitution
in fine)
Il serait utile, à propos de ce point précis de
faire remarquer que le dernier paragraphe de l'Article 19 (nouveau)
interdit le cumul de mandats à la Chambre des Députés
et à la Chambre des Conseillers.
Le Conseil Constitutionnel
Le Président Zine El Abidine Ben Ali a rappelé que
le Conseil Constitutionnel est la première institution
dont il a initié la création après le changement,
afin de consacrer l'Etat de droit et la primauté de la
Constitution. Il l' a ensuite élevée , par étapes
pour l'inscrire au sein de la Constitution, renforcer ses prérogatives
et rendre ses avis obligatoires pour l'ensemble des pouvoirs publics.
Suite à quoi, il (le Chef de l'Etat) a annoncé son
attachement à faire évoluer davantage cette institution,
à travers la réforme constitutionnelle qui portera
sur le renforcement de la neutralité des membres du Conseil
et leur indépendance, ainsi que sur le contrôle par
le Conseil Constitutionnel des opérations électorales
présidentielles et législatives.
Effectivement, le projet de loi constitutionnelle comprend de
nombreuses dispositions concernant le Conseil Constitutionnel.
L'étude de ces différentes dispositions montre que
le projet a maintenu le système de contrôle de la
constitutionnalité des lois, auquel il a ajouté
le contrôle de la constitutionnalité du règlement
intérieur de la Chambre des Députés et de
celui de la Chambre des Conseillers.
De même qu'il a élargi la compétence du Conseil
Constitutionnel, en lui confiant le contrôle des élections
présidentielles, législatives et du référendum.
Le projet a prévu la composition du Conseil et comprend
de nombreuses procédures et mécanismes, destinés
à garantir la neutralité de ses membres et leur
indépendance.
I-Le maintien du système de contrôle de la constitutionnalité
des lois et l'introduction du système de contrôle
du règlement intérieur de chacune des deux Chambres.
A titre de rappel, le système de contrôle de la constitutionnalité
des lois en Tunisie se fait à priori, à l'instar
de ce qui se passe dans les pays qui adoptent le système
des Conseils Constitutionnels. C'est donc un contrôle préventif
qui s'opère avant l'entrée en vigueur des lois.
Toutefois, l'originalité de l'expérience tunisienne
consiste à soumettre impérativement (au Conseil
Constitutionnel) les projets de lois organiques et les projets
de lois ordinaires également, en rapport avec les droits
et libertés, avant même de les soumettre au pouvoir
législatif. Et c'est là le second aspect de l'originalité
de cette expérience, du fait que les autres Conseils Constitutionnels
examinent impérativement les lois organiques après
leur adoption par le pouvoir législatif et avant leur entrée
en vigueur et n'examinent pas les lois ordinaires après
leur adoption, sauf si le gouvernement ou les chambres législatives
en font la demande.
Si bien qu'il devient possible d'édicter une loi inconstitutionnelle
si aucune partie, qualifiée pour le faire n'a pas soulevé
une inconstitutionnalité, surtout en sachant que le domaine
des lois ordinaires est vaste et concerne, pour une large part
les droits et les libertés fondamentales.
Aussi, l'élévation de certains droits et garanties
au rang de la Constitution renforce-t-il, de façon indirecte
le rôle du Conseil, eu égard au fait que son examen
impératif couvre des projets de lois relatifs aux droits
et aux libertés.
Il est à remarquer que la différence entre ces deux
types de contrôle à priori est claire, et qu'elle
est imputable à une dissemblance de bases de départ.
C'est que le Conseil Constitutionnel français dont se sont
inspirés de nombreux pays, a été essentiellement
crée pour jouer le rôle d'arbitre, en cas d'apparition
d'un désaccord entre les deux pouvoirs exécutif
et législatif.
C'est pourquoi ce type de contrôle est souvent considéré
comme étant un contrôle politique, du fait que l'intervention
du Conseil Constitutionnel vient dans la plupart des cas trancher
un contentieux , soit entre le pouvoir exécutif et le pouvoir
législatif, soit entre la majorité et l'opposition.
Ce qui aboutit à placer le contrôle constitutionnel
dans un cadre politique, au sein duquel chacun aura enregistré
sa position et s'y est tenu avec insistance, rendant de la sorte
ce qui émane du Conseil Constitutionnel matière
à polémique, plus proche du politique qu'elle ne
l'est du juridique.
Et nous avons suivi ces derniers jours de nombreuses déclarations
à propos du rôle du Conseil Constitutionnel français
et de ses prérogatives, après avoir pris certaines
décisions.
On ne peut envisager que cela puisse avoir lieu en Tunisie : le
projet est soumis au Conseil Constitutionnel avant qu'aucune décision
n'ait été prise à son égard, c'est
à dire avant son examen et son adoption par le pouvoir
législatif.
De la sorte, le contrôle n'outrepasse pas ses limites constitutionnelles
juridiques. Et le Conseil Constitutionnel procède à
son contrôle loin de ces paramètres et avec un regard
strictement technique.
Ce qui facilite la suppression des inconstitutionnalités
que pourrait éventuellement soulever le Conseil Constitutionnel
et la soumission du projet à la Chambre des Députés,
exempt de toutes les inconstitutionnalités.
Et c'est cela que le Président (de la République)
a signifié dans l'un de ses discours quand il a déclaré
que de la sorte, la Chambre des Députés adoptera
les lois, étant assurée quant à leur constitutionnalité
.
Ce qui a été publié ces derniers jours par
un hebdomadaire français dans un commentaire à propos
du tapage politique suscité par la décision du Conseil
Constitutionnel et la nécessité de dépasser
cette polémique par l'introduction d'une réforme,
visant à réduire l'annulation des lois par le Conseil
Constitutionnel, en soumettant impérativement les projets
de lois audit Conseil avant leur adoption, ceci est vraisemblablement
la meilleure preuve de l'efficacité de l'expérience
tunisienne qui a ajouté, au contrôle des lois à
priori un élément important l'ayant débarrassé
des considérations non juridiques.
L'auteur de l'article est allé jusqu'à dire que
la multiplication des conflits entre le Conseil Constitutionnel
et les élus constitue le plus grand danger menaçant
les deux parties, à savoir l'arbitraire.
Voici donc que le dispositif tunisien dans le domaine de contrôle
de la constitutionnalité des lois a été expérimenté
et validé et voilà que des voix commencent à
appeler à son adoption.
Cela fait que le projet de réforme maintient le modèle
de ce contrôle, en ce qui concerne le domaine et les procédures
et auquel il a ajouté le contrôle de la constitutionnalité
des règlements intérieurs des deux Chambres , avant
leur mise en application et qui, même s'ils concernent le
travail des chambres et leur fonctionnement , sont dans une large
mesure complémentaires à certaines dispositions
de la Constitution.
II- Extension de la compétence du Conseil Constitutionnel
aux élections
Le projet de révision a confié au Conseil Constitutionnel
le contrôle des élections nationales, que ce soient
les élections présidentielles, les élections
législatives ou le référendum .
De la sorte, les autres élections comme les élections
municipales par exemple, n'entrent pas dans son domaine e compétence.
La Constitution est la source de la compétence du conseil
Constitutionnel et de son domaine d'examen du fait qu'elle comprend
de nombreuses dispositions afférant à sa mission,
au sein du projet du quatrième aliéna de l'Article
40 et du projet des quatrièmes aliénas des deux
Articles 72 et 75 et, que la Constitution ainsi que le projet
de révision prévoient les conditions d'éligibilité
du Président de la République et des membres de
la Chambre des Députés et de la Chambre des Conseillers.
La Loi électorale est, de même, une source pour la
compétence du Conseil Constitutionnel et son domaine d'examen
. La Constitution a confié à la loi électorale
la détermination des modalités de contrôle
des élections présidentielles, des élections
législatives et du référendum et la fixation
des modalités et des conditions relatives aux élections
des membres de la Chambre des Députés et de la Chambre
des Conseillers.
En outre, la loi organique relative aux règles de fonctionnement
du Conseil Constitutionnel, constitue elle même une autre
source pour sa compétence dans ce domaine.
A ce titre, le contrôle du Conseil comprend les élections
présidentielles, les élections législatives
et le référendum.
1-Le contrôle des élections présidentielles
:
L'Article 40 actuel prévoit une commission composée
du Président de la Chambre des Députés et
de quatre membres, celle-ci statue sur la validité des
candidatures, proclame le résultat du scrutin et se prononce
sur les requêtes qui lui sont présentées à
ce sujet.
Le projet du cinquième aliéna nouveau de l'Article
40 dispose que le Conseil Constitutionnel statue sur la validité
des candidatures, proclame le résultat du scrutin et se
prononce sur les requêtes qui lui sont présentées
à ce sujet, conformément aux dispositions de la
loi électorale.
Le Conseil examine par conséquent la recevabilité
des candidatures, en regard aux conditions constitutionnelles
et légale auxquelles le candidat devrait répondre,
contrairement aux élections législatives qui sont
soumises à un régime spécial à cet
effet.
Après vérification du respect des dispositions constitutionnelles
et légales prévues à cet effet, le Conseil
Constitutionnel se prononce sur la validité ou l'invalidité
de la candidature.
Il aura le même rôle, en cas d'organisation d'un second
tour aux élections présidentielles, selon les dispositions
proposées par le projet de révision de la constitution.
Sans anticiper sur les évènements ou sur le contenu
de la loi électorale à ce sujet, il est évident
que la décision du conseil relative à la validité
de la candidature est définitive, du fait que les décisions
du conseil en matière électorale ne sont susceptibles
d'aucun recours (alinéa 4, article75)
Le Conseil n'intervient néanmoins pas dans l'organisation
des élections, alors que le projet lui a confié
la mission de proclamer les résultats du scrutin, une fois
qu'il aura examiné les requêtes qui lui eurent été
présentées, quant à la régularité
de l'opération électorale. Ses décisions
sont définitives comme nous l'avons indiqué auparavant.
2- Le contrôle des élections législatives
:
Nous savons que la Constitution n'a pas prévu l'instance
compétente pour statuer sur la question de la validité
de l'élection des membres de la Chambre des Députés
et que le code électoral a donné compétence
à la Chambre des Députés pour statuer sur
la validité de l'élection de ses membres.
Cette évolution a été l'objet de critiques.
Suite à la révision de la Loi électorale
intervenue en 1988, c'est à dire après le changement,
il a été crée une commission ad hoc qui peut
être saisie des recours pour cas de litiges concernant l'enregistrement
d'une liste, ou de la régularité d'une candidature
ou des opérations électorales.
Cette commission se compose du Président du Conseil Constitutionnel,
Président , et de deux membres es qualité qui sont
le premier Président de la Cour de Cassation et le premier
Président du Tribunal Administratif.
Cette commission proclame les résultats des élections
et en informe le Président de la Chambre des Députés.
Le projet de l'aliéna 4 de l'Article 72 habilite le Conseil
Constitutionnel à statuer sur les recours concernant l'élection
des membres de la Chambre des Députés et de la Chambre
des Conseillers.
Il convient de relever que le Conseil Constitutionnel assure,
contrairement aux élections présidentielles le contrôle
des opérations électorales législatives,
à travers les recours qui lui sont présentés,
le Conseil Constitutionnel n'examinant , (ni de son propre chef,
ni directement ) la régularité des candidatures
à ces élections.
La Loi électorale fixera les procédures de ce contrôle
et qui, comprendra à notre avis les étapes prévues
dans l'actuel code électoral (Article 106).
Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles
d'aucun recours.
3- Le contrôle du référendum :
A-L'objet du référendum :
Le référendum peut intervenir dans plusieurs domaines.
Il peut être soit constitutionnel, soit consultatif ou législatif.
A1-Le référendum constitutionnel : deux cas
a- Le premier cas est prévu par l'aliéna 2 de l'Article
2 de la Constitution et se rapporte à l'intégration
maghrébine. Certains traités conclus à cet
effet peuvent entrainer une modification quelconque de la Constitution.
Pour cette raison, le Président de la République
est tenu de les proposer à un référendum
populaire après leur adoption par la Chambre des Députés.
Le référendum constitutionnel est dans ce cas obligatoire.
Et ce qui explique que ces traités sont soumis à
l'examen du Conseil Constitutionnel, avant leur proposition à
l'approbation de la Chambre des Députés pour savoir
si leur ratification appelle le recours à un référendum
constitutionnel ou peut se faire par simple loi ordinaire.
b- Le deuxième cas : la révision de la Constitution
selon le chapitre 10. Le recours au référendum est
facultatif, l'initiative en est laissée à l'appréciation
du Président de la République.
A2- Le référendum consultatif et législatif.
Il est également facultatif, le Président de la
République pouvant l'initier soit à propos d'une
importante question en relation avec l'intérêt supérieur
du pays, et ce que nous entendons par référendum
consultatif, soit pour des projets de lois d'importance nationale,
et c'est ce que nous entendons par référendum législatif,
visant à adopter un projet de loi.
B-Le contrôle de la validité des opérations
du référendum et la proclamation de leurs résultats.
Actuellement, la commission précitée contrôle
les opérations du référendum.
D'après le projet de la loi constitutionnelle et, contrairement
donc aux élections législatives pour lesquelles
le Conseil Constitutionnel intervient en cas de recours, ledit
Conseil contrôle la régularité des opérations
du référendum.
A l'heure actuelle, il n'est pas possible de prévoir les
procédures qui seront déterminées par la
loi électorale après l'adoption de la révision
constitutionnelle.
Nous pouvons cependant affirmer, par référence au
projet du quatrième aliéna de l'Article 72 de la
Constitution que l'opération de contrôle comprend
le contrôle du déroulement du scrutin.
En s'appuyant sur les dispositions du code électoral en
vigueur, le contrôle du déroulement du vote ne signifie
pas que le Conseil Constitutionnel supplée les autorités
concernées par l'organisation du référendum,
mais qu'il s'agit d'un suivi par l'intermédiaire de ses
représentants chargés d'élaborer des rapports
à ce sujet et auxquels le Conseil se référera,
avant la proclamation des résultats du référendum.
Ce qui constitue en soi le contrôle qu'effectue le Conseil
lui-même après le scrutin, la possibilité
lui étant donné d'annuler, intégralement
ou partiellement les opérations du référendum.
La proclamation des résultats est définitive c'est
à dire qu'elle n'est pas susceptible d'aucun recours. (aliéna
4 de l'Article 75)
III-La consolidation de la neutralité des membres du
Conseil Constitutionnel et de leur indépendance :
L'extension du domaine d'examen du Conseil Constitutionnel pour
assurer le contrôle des élections nationales et statuer
sur la constitutionnalité du règlement intérieur
de chacune des deux Chambres, après que la constitution
ait institué le caractère obligatoire des avis du
Conseil, pour tous les pouvoirs publics, cette extension requiert
la consolidation de la neutralité des membres du Conseil
Constitutionnel et de leur indépendance.
Le projet de l'Article 75 nouveau de la Constitution a fixé
dans le corpd de celle-ci la composition du Conseil Constitutionnel
pour la première fois, alors que cette question a été
confiée à la loi.
Le Conseil Constitutionnel se compose de neuf membres, dont six,
y compris le président sont désignés par
le Président de la République, pour trois ans renouvelables
deux fois, et de trois membres es qualité et qui sont :
le premier Président de la Cour de Cassation, le premier
Président du Tribunal Administratif et le premier Président
de la Cour des Comptes.
A ce niveau de l'analyse, nous pouvons relever que trois membres
sont désignés es qualité et ce sont les premiers
responsables de hautes instances judiciaires : la Cour de Cassation,
le Tribunal Administratif et la Cour des Comptes.
Aussi, la nature des fonctions auxquelles ils appartiennent ainsi
que leurs statuts leur imposent-ils, en soi la neutralité
et l'indépendance.
Concernant les membres restants, y compris le président,
la durée de leur mandat ( qui est de trois ans) constitue
une nouvelle garantie pour leur indépendance.
Le renouvellement ne signifie pas une atteinte à cette
indépendance. Et il est en vigueur dans certains pays comme
la Suisse et le Portugal.
Concernant ce qui se dit à propos de la garantie de neutralité
et d'indépendance que recèle la multiplicité
des autorités habilitées à nommer les membres
du conseil, c'est une assertion qui manque de preuves.
Je voudrais, à ce niveau faire allusion à ce qui
a été écrit par le Professeur François
Luchaire, professeur de droit et ancien membre du Conseil Constitutionnel
français, dans son ouvrage qu'il a consacré au Conseil
Constitutionnel, selon lequel les nominations sont toutes discrétionaires.
Aux Etats-Unis mêmes, les nominations des juges à
la Cour Suprême constituent la meilleure illustration de
ce caractère politique et discrétionnaire.
Et d'ajouter que le juriste est par nature et de part, sa formation
et son expérience habitué à traiter les questions
juridiques, en dehors de toute influence.
Je me contente de cette citation, d'une extrême importance.
D'autre part et concernant les garanties de nature à consolider
davantage la neutralité des membres du Conseil et de leur
indépendance, le projet de l'Article 75 de la Constitution
prévoit un ensemble de dispositions, dont l'interdiction
faite aux membres d'exercer des fonctions gouvernementales ou
parlementaires, d' assumer des fonctions de direction politique
ou syndicale ou d'exercer des activités susceptibles de
compromettre leur neutralité ou leur indépendance.
La loi fixant, le cas échéant les autres cas de
non cumul.
Ce sont là les conditions négatives qui sont de
nature à consolider la neutralité et l'indépendance
des membres du Conseil Constitutionnel . Elles nous rappellent
les conditions auxquelles sont soumis les magistrats.
Toutefois, le même Article 75 prévoit également
des garanties positives accord"es aux membres et qui ont
trait à l'exercice de leurs fonctions et aux exigences
qui en découlent.
Voici, Mesdames et Messieurs, ce que comprend le projet de la
loi constitutionnelle à propos de la création d'une
deuxième Chambre et de l'évolution du Conseil Constitutionnel.
Après l'exposé que mon frère Zouheir Mdhaffer
a donné aux sujets du renforcement des droits de l'homme
dans le texte de la Constitution, la dynamisation de la relation
du gouvernement avec le pouvoir législatif et de l'évolution
du système des élections présidentielles.
Le projet de révision de la Constitution, dans toutes ses
dimensions constitue réellement une réforme constitutionnelle
fondamentale comme l'a annoncé le Président Zine
El Abidine Ben Ali dans son discours.
Et c'est une réforme fondamentale de part ce qu'elle comprend
comme renforcement de droits de l'homme, promotion de leur garanties,
enracinement plus marqué de l'allégeance à
la Tunisie, extension du domaine de la représentation populaire,
évolution de l'action du gouvernement, dynamisation de
sa relation avec la Chambre des Députés, évolution
du système des élections présidentielles,
extension de la compétence du Conseil Constitutionnel et
renforcement de la neutralité de ses membres et de leur
indépendance.
Et c'est une réforme fondamentale parce qu'elle est fondée
sur une vision prospective, prélude à l'entrée
du pays dans une nouvelle phase, en vertu de laquelle le régime
républicain se renforcera et la démocratie, le pluralisme
et les libertés se consolideront.
Une réforme fondamentale enfin car elle fonde la République
de demain.
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